Raúl Ávila Ortiz
En días pasados, el presidente Felipe Calderón envió al Congreso de la Unión un conjunto de propuestas de reforma en el ámbito del sistema político. Lo hizo, en sus palabras, en seguimiento a los diez puntos que había enunciado el 2 de septiembre anterior con motivo de su Tercer Informe de Gobierno, y en particular en relación con el punto diez, en que propuso una profunda reforma política para pasar del sufragio efectivo a la democracia efectiva.
Las diez propuestas “calderonistas” deben ser analizadas cuidadosamente y, desde luego, debatidas en forma amplia. Lejos de representar una “cortina de humo” que le permita distraer a la opinión pública respecto a otros problemas graves que enfrenta el país, sean estos la crisis financiera, el desempleo o la inseguridad, en mi opinión se trata, en efecto, de planteamientos que tocan nervios sensibles del sistema de toma de decisiones y persiguen fines específicos. Veamos por qué.
De entrada, dejemos en claro que las instituciones son relevantes para la vida pública: política, económica, social o cultural. Y es que hoy están superados, por mucho, argumentos tales como el de la raza o la religión en tanto factores exclusivos que harían la diferencia entre buen gobierno o mala economía de unos y otros países. En particular, las instituciones políticas, tales como el voto, la representación política, el sistema de gobierno o los partidos políticos, además de la cultura política, resultan decisivas no sólo para garantizar la estructura y funcionalidad del Estado democrático sino también a efecto de generar condiciones para el desarrollo. Así, una combinación atinada de instituciones electorales y partidistas puede producir competencia política, transparencia electoral y pluralidad en la representación, pero, al mismo tiempo, esta misma pluralidad y desajustes en el sistema de gobierno respecto a aquella combinación pueden generar falta de efectividad en su funcionamiento. Esto está ocurriendo en México pero no es exclusivo de nuestro país. Basta con ver la enorme dificultad y los costos políticos que está teniendo que pagar el presidente Obama, en los Estados Unidos, para concretar su histórica y generosa reforma al sistema de salud.
Luego, el sentido de las reformas propuestas por Calderón es doble: por un lado, pretende fortalecer la legitimidad del sistema político ensanchando y acercando las vías de participación ciudadana respecto a los políticos y la política, de tal forma que sus opiniones y decisiones tengan más peso en la acción de los políticos y en las políticas públicas; por el otro, intenta aumentar la efectividad y calidad de los gobiernos propiciando mayor concentración o menos dispersión entre actores para la toma de decisiones, en el marco de la pluralidad democrática y los llamados gobiernos divididos que el sistema electoral ya genera.
REFORMAR ALCALDÍAS
Y EL PODER LEGISLATIVO
Dejar en libertad a las legislaturas locales y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para establecer la elección consecutiva, con un límite máximo de doce años, de alcaldes y demás miembros de los ayuntamientos, así como jefes delegacionales, en los Estados, Municipios y Distrito Federal. En este punto, “libertad” debe significar, en una correcta interpretación del federalismo, que la correspondiente reforma constitucional debe permitir a las 32 entidades federativas regular o no la elección consecutiva y darle el alcance que decidan sin más límite que el periodo de cuatro trienios. Así, cada entidad federativa tomaría la decisión más conveniente, incluida la de dejar las cosas como están. Pero, en esto hay que ser enfáticos, esa reforma no debería aparecer aislada.
Para Calderón, esa reforma aumentará la calidad del gobierno municipal pues tendrá más tiempo para planear a largo plazo en cuanto a obras o infraestructura, o bien, “…reformas integrales a los cuerpos policíacos de esas demarcaciones”; se fortalecerá la rendición de cuentas pues los gobernantes querrán ser reelectos y los votantes podrán premiarlos o castigarlos, de modo que los ciudadanos tendrán más poder para influir en el desempeño de sus gobiernos locales. Para los críticos, si la reelección no está rodeada de condiciones de transparencia y equidad en la contienda o no se acota a los poderes fácticos, o no se prohíbe ser candidato de un partido distinto para la reelección, entonces los efectos podrían resultar contraproducentes.
Reelección de legisladores federales hasta por doce años o cuatro períodos dejando a las legislaturas locales libertad para decidir sobre la reelección y el número de períodos. Nuevamente, aflora el positivo sentido federalista de la propuesta; el propósito de transferir poder a ciudadanos, medios y actores políticos para monitorear y premiar o castigar los desempeños legislativos; y profesionalizar y especializar a los legisladores en trabajo parlamentario y en determinadas materias. Sin embargo, los críticos sostienen que en México existe ya una carrera parlamentaria informal pues un buen porcentaje de legisladores cuentan con experiencia; que en realidad se favorecerá a los poderes fácticos y las oligarquías, así como a los gobernadores y líderes partidistas que reproducirán a sus propios representantes y grupos; y que el papel de los legisladores no es de técnicos especializados sino de líderes políticos, además de que se bloqueará el acceso a los cargos a líderes jóvenes, en particular a las mujeres.
AJUSTE AL
CONGRESO DE LA UNIÓN
Reducción del número de integrantes en el Congreso, tanto en la Cámara de Senadores como en la Cámara de Diputados. En el Senado, no sólo se eliminarían los 32 legisladores de representación proporcional (lo que tendría un efecto positivo en el carácter federalista del Senado) pero afectaría a las dirigencias y liderazgos de los partidos, sobre todo de los medianos y pequeños, sino que se introduciría el llamado voto preferencial para elegir a tres senadores por Entidad Federativa (es decir, que el elector podría decidir el orden de su preferencia sobre tres candidatos de cada partido) y se entiende que se mantendría la primera minoría. En la Cámara de Diputados, se suprimirían 40 diputados (y distritos) de mayoría y 40 de representación proporcional, de modo que quedarían 240 y 160. Se argumenta a favor que estas medidas reducen el costo de la democracia y aumentan la capacidad de decisión legislativa en beneficio de los ciudadanos. Se critica que se elimina a los partidos medianos y pequeños, y se concentra la representación en los más grandes (excluyendo representantes populares en tiempos de tensión social), sin que el impacto en el costo sea relevante y tampoco se garanticen acuerdos firmes.
Incrementar de 2% a 4% el porcentaje de votos que un partido tendría que alcanzar para conservar su registro. En el mismo sentido, la propuesta argumenta que se garantizaría mayor representatividad social de los partidos que reciben cuantiosos recursos del erario. En su contra se afirma que se excluirán partidos medianos y pequeños que, con todas sus deficiencias, representan minorías sociales y políticas activas que podrían operar riesgosamente por fuera del sistema.
Iniciativa legislativa ciudadana. Según la propuesta, se abre la puerta para que los ciudadanos participen en los asuntos públicos y coloquen en la agenda temas que son de su interés y no hayan sido considerados por los políticos. En general, sobre este tema las críticas son mínimas pero resalta el hecho de que, si se le colocan muchos requisitos o no se obliga a que sean consideradas por el Congreso, entonces las iniciativas resultan intrascendentes.
CANDIDATURAS INDEPENDIENTES
Candidaturas independientes para todos los cargos. Se pretende ampliar los derechos ciudadanos; que incidan más en la representación; que los partidos cumplan mejor sus funciones y se responda más a los intereses ciudadanos. Se critica que, sin la debida regulación, se abre la puerta a intereses oscuros y hasta ilícitos; se ocultan las verdaderas identidades partidistas que luego afloran coyuntural y costosamente; o bien, se debilita en lugar de fortalecer el sistema de partidos. En todo caso, habría que comenzar por el ámbito municipal y con sólidas garantías para la transparencia y equidad en la contienda, pues así se fortalecería el sistema de partidos desde abajo al mantenerse activos para generar liderazgos y evitar el triunfo de opciones no partidistas.
SEGUNDA VUELTA Y
REFUERZO A INICIATIVA DE LEY
Elección presidencial con mayoría absoluta en primera vuelta. Se propone que si en primera vuelta ningún candidato alcanza más del 50% de los votos, entonces los dos primeros lugares pasen a una segunda elección, durante la cual también tendría lugar la elección legislativa. Se argumenta que debe ganar quien tenga más apoyo popular; que su mandato sea más claro; que los ciudadanos puedan tener más opciones para seleccionar entre propuestas viables y más cercanas a sus intereses; y que se tome una decisión más consciente sobre si se otorga mayoría legislativa al Presidente o se divide el poder. Se critica que en la segunda vuelta la decae la participación; aumenta los costos; abre la puerta al chantaje y la negociación entre las élites; y que la gobernabilidad no depende de la segunda vuelta sino de la composición del Congreso, que en todo caso también debería ser integrado incluso con doble vuelta.
8. Iniciativa de ley a la Suprema Corte de Justicia de la nación en el ámbito de su competencia. Mejoraría su funcionamiento y la calidad de la normatividad, en particular sobre los medios de defensa de la Constitución. Salvo posibles conflictos entre el Poder Judicial y el Poder Legislativo en torno a los contenidos de las iniciativas y su gestión en las cámaras, no se advierte mayor crítica a esta posibilidad.
Iniciativas preferentes del Poder Ejecutivo. Se trata de un derecho presidencial a que se dictaminen y aprueben (o no) dos iniciativas de su preferencia en el primer periodo ordinario de sesiones del Congreso, en el entendido de que, si no son consideradas, el Presidente pueda someter la iniciativa a consulta ciudadana mediante referéndum que requeriría dos terceras partes de los ciudadanos participantes y mas de la mitad de los ciudadanos en la mayoría de las entidades federativas. Se trataría de agilizar la respuesta del Congreso a las prioridades de una Agenda Nacional jerarquizada, que deben ser discutidas en el espacio público y que importen temas medulares e importantes para la ciudadanía y la transformación del país, y sancionar la parálisis en el Poder Legislativo. Sin negar sus bondades en términos de cooperación entre poderes, que, se critica que se trata de una opción para evadir al Poder Legislativo en la búsqueda de aprobar reformas estructurales que de otra manera no pasarían. Se critica que este tipo de medidas en lugar de fortalecer debilitan a las instituciones y favorece el personalismo presidencial.
Facultad expresa al Presidente para presentar al Congreso observaciones parciales o totales a los proyectos de ley aprobados, así como al Presupuesto de Egresos de la Federación, incluyendo la opción de su reconducción. En este caso, la propuesta arguye que así el proceso de legislación y promulgación responderá al necesario equilibrio de poderes; que permita un diálogo constructivo entre Ejecutivo y Legislativo; e imprimir certeza al funcionamiento institucional evitando riesgos a la conducción de las finanzas públicas. Así, en caso de que no se aprobare a tiempo el presupuesto, se aplicaría el del año anterior, o bien, en el extremo, el que se haya enviado, en una especie de positiva ficta. La crítica aparece en cuanto a un re-desequilibrio de poderes que favorezca al Ejecutivo, pero parece no haber mayor oposición.
TRANSFORMAR A MÉXICO
Para el presidente Calderón, es posible transformar a México cerrando la brecha entre política y ciudadanía; consolidar una democracia con instituciones más sólidas; empoderar a la ciudadanía sin dejar de fortalecer el sistema de partidos; mejorar la relación entre Ejecutivo y Legislativo; evitar que la política sea equivalente a conflicto y parálisis; y que el sistema representativo y de gobierno mejore. Si hace quince años se produjeron reformas profundas al sistema electoral que generaron más democracia, hoy se requiere reformar el sistema de gobierno y alentar la participación ciudadana. Otras iniciativas, en particular en materia electoral, complementarán esas diez propuestas arriba enunciadas.
Hasta ahora, debe apuntarse que las propuestas reformistas tienen una orientación apropiada, pero su pertinencia y viabilidad dependerán de la confrontación entre el idealismo que suele embargar al enfoque sistémico y el realismo de política práctica. Si esos opuestos se tocan, entonces deberán confluir en términos y condiciones específicos de regulación virtuosa de esas instituciones propuestas. Si entre los propósitos de éstas se halla el fortalecer la ciudadanía, la política y los poderes gubernamentales, entonces aquélla y éstos deben comenzar por propiciar su debate público. Esa es la convocatoria.
Raúl Ávila Ortiz
En días pasados, el presidente Felipe Calderón envió al Congreso de la Unión un conjunto de propuestas de reforma en el ámbito del sistema político. Lo hizo, en sus palabras, en seguimiento a los diez puntos que había enunciado el 2 de septiembre anterior con motivo de su Tercer Informe de Gobierno, y en particular en relación con el punto diez, en que propuso una profunda reforma política para pasar del sufragio efectivo a la democracia efectiva.
Las diez propuestas “calderonistas” deben ser analizadas cuidadosamente y, desde luego, debatidas en forma amplia. Lejos de representar una “cortina de humo” que le permita distraer a la opinión pública respecto a otros problemas graves que enfrenta el país, sean estos la crisis financiera, el desempleo o la inseguridad, en mi opinión se trata, en efecto, de planteamientos que tocan nervios sensibles del sistema de toma de decisiones y persiguen fines específicos. Veamos por qué.
De entrada, dejemos en claro que las instituciones son relevantes para la vida pública: política, económica, social o cultural. Y es que hoy están superados, por mucho, argumentos tales como el de la raza o la religión en tanto factores exclusivos que harían la diferencia entre buen gobierno o mala economía de unos y otros países. En particular, las instituciones políticas, tales como el voto, la representación política, el sistema de gobierno o los partidos políticos, además de la cultura política, resultan decisivas no sólo para garantizar la estructura y funcionalidad del Estado democrático sino también a efecto de generar condiciones para el desarrollo. Así, una combinación atinada de instituciones electorales y partidistas puede producir competencia política, transparencia electoral y pluralidad en la representación, pero, al mismo tiempo, esta misma pluralidad y desajustes en el sistema de gobierno respecto a aquella combinación pueden generar falta de efectividad en su funcionamiento. Esto está ocurriendo en México pero no es exclusivo de nuestro país. Basta con ver la enorme dificultad y los costos políticos que está teniendo que pagar el presidente Obama, en los Estados Unidos, para concretar su histórica y generosa reforma al sistema de salud.
Luego, el sentido de las reformas propuestas por Calderón es doble: por un lado, pretende fortalecer la legitimidad del sistema político ensanchando y acercando las vías de participación ciudadana respecto a los políticos y la política, de tal forma que sus opiniones y decisiones tengan más peso en la acción de los políticos y en las políticas públicas; por el otro, intenta aumentar la efectividad y calidad de los gobiernos propiciando mayor concentración o menos dispersión entre actores para la toma de decisiones, en el marco de la pluralidad democrática y los llamados gobiernos divididos que el sistema electoral ya genera.
REFORMAR ALCALDÍAS
Y EL PODER LEGISLATIVO
Dejar en libertad a las legislaturas locales y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para establecer la elección consecutiva, con un límite máximo de doce años, de alcaldes y demás miembros de los ayuntamientos, así como jefes delegacionales, en los Estados, Municipios y Distrito Federal. En este punto, “libertad” debe significar, en una correcta interpretación del federalismo, que la correspondiente reforma constitucional debe permitir a las 32 entidades federativas regular o no la elección consecutiva y darle el alcance que decidan sin más límite que el periodo de cuatro trienios. Así, cada entidad federativa tomaría la decisión más conveniente, incluida la de dejar las cosas como están. Pero, en esto hay que ser enfáticos, esa reforma no debería aparecer aislada.
Para Calderón, esa reforma aumentará la calidad del gobierno municipal pues tendrá más tiempo para planear a largo plazo en cuanto a obras o infraestructura, o bien, “…reformas integrales a los cuerpos policíacos de esas demarcaciones”; se fortalecerá la rendición de cuentas pues los gobernantes querrán ser reelectos y los votantes podrán premiarlos o castigarlos, de modo que los ciudadanos tendrán más poder para influir en el desempeño de sus gobiernos locales. Para los críticos, si la reelección no está rodeada de condiciones de transparencia y equidad en la contienda o no se acota a los poderes fácticos, o no se prohíbe ser candidato de un partido distinto para la reelección, entonces los efectos podrían resultar contraproducentes.
Reelección de legisladores federales hasta por doce años o cuatro períodos dejando a las legislaturas locales libertad para decidir sobre la reelección y el número de períodos. Nuevamente, aflora el positivo sentido federalista de la propuesta; el propósito de transferir poder a ciudadanos, medios y actores políticos para monitorear y premiar o castigar los desempeños legislativos; y profesionalizar y especializar a los legisladores en trabajo parlamentario y en determinadas materias. Sin embargo, los críticos sostienen que en México existe ya una carrera parlamentaria informal pues un buen porcentaje de legisladores cuentan con experiencia; que en realidad se favorecerá a los poderes fácticos y las oligarquías, así como a los gobernadores y líderes partidistas que reproducirán a sus propios representantes y grupos; y que el papel de los legisladores no es de técnicos especializados sino de líderes políticos, además de que se bloqueará el acceso a los cargos a líderes jóvenes, en particular a las mujeres.
AJUSTE AL
CONGRESO DE LA UNIÓN
Reducción del número de integrantes en el Congreso, tanto en la Cámara de Senadores como en la Cámara de Diputados. En el Senado, no sólo se eliminarían los 32 legisladores de representación proporcional (lo que tendría un efecto positivo en el carácter federalista del Senado) pero afectaría a las dirigencias y liderazgos de los partidos, sobre todo de los medianos y pequeños, sino que se introduciría el llamado voto preferencial para elegir a tres senadores por Entidad Federativa (es decir, que el elector podría decidir el orden de su preferencia sobre tres candidatos de cada partido) y se entiende que se mantendría la primera minoría. En la Cámara de Diputados, se suprimirían 40 diputados (y distritos) de mayoría y 40 de representación proporcional, de modo que quedarían 240 y 160. Se argumenta a favor que estas medidas reducen el costo de la democracia y aumentan la capacidad de decisión legislativa en beneficio de los ciudadanos. Se critica que se elimina a los partidos medianos y pequeños, y se concentra la representación en los más grandes (excluyendo representantes populares en tiempos de tensión social), sin que el impacto en el costo sea relevante y tampoco se garanticen acuerdos firmes.
Incrementar de 2% a 4% el porcentaje de votos que un partido tendría que alcanzar para conservar su registro. En el mismo sentido, la propuesta argumenta que se garantizaría mayor representatividad social de los partidos que reciben cuantiosos recursos del erario. En su contra se afirma que se excluirán partidos medianos y pequeños que, con todas sus deficiencias, representan minorías sociales y políticas activas que podrían operar riesgosamente por fuera del sistema.
Iniciativa legislativa ciudadana. Según la propuesta, se abre la puerta para que los ciudadanos participen en los asuntos públicos y coloquen en la agenda temas que son de su interés y no hayan sido considerados por los políticos. En general, sobre este tema las críticas son mínimas pero resalta el hecho de que, si se le colocan muchos requisitos o no se obliga a que sean consideradas por el Congreso, entonces las iniciativas resultan intrascendentes.
CANDIDATURAS INDEPENDIENTES
Candidaturas independientes para todos los cargos. Se pretende ampliar los derechos ciudadanos; que incidan más en la representación; que los partidos cumplan mejor sus funciones y se responda más a los intereses ciudadanos. Se critica que, sin la debida regulación, se abre la puerta a intereses oscuros y hasta ilícitos; se ocultan las verdaderas identidades partidistas que luego afloran coyuntural y costosamente; o bien, se debilita en lugar de fortalecer el sistema de partidos. En todo caso, habría que comenzar por el ámbito municipal y con sólidas garantías para la transparencia y equidad en la contienda, pues así se fortalecería el sistema de partidos desde abajo al mantenerse activos para generar liderazgos y evitar el triunfo de opciones no partidistas.
SEGUNDA VUELTA Y
REFUERZO A INICIATIVA DE LEY
Elección presidencial con mayoría absoluta en primera vuelta. Se propone que si en primera vuelta ningún candidato alcanza más del 50% de los votos, entonces los dos primeros lugares pasen a una segunda elección, durante la cual también tendría lugar la elección legislativa. Se argumenta que debe ganar quien tenga más apoyo popular; que su mandato sea más claro; que los ciudadanos puedan tener más opciones para seleccionar entre propuestas viables y más cercanas a sus intereses; y que se tome una decisión más consciente sobre si se otorga mayoría legislativa al Presidente o se divide el poder. Se critica que en la segunda vuelta la decae la participación; aumenta los costos; abre la puerta al chantaje y la negociación entre las élites; y que la gobernabilidad no depende de la segunda vuelta sino de la composición del Congreso, que en todo caso también debería ser integrado incluso con doble vuelta.
8. Iniciativa de ley a la Suprema Corte de Justicia de la nación en el ámbito de su competencia. Mejoraría su funcionamiento y la calidad de la normatividad, en particular sobre los medios de defensa de la Constitución. Salvo posibles conflictos entre el Poder Judicial y el Poder Legislativo en torno a los contenidos de las iniciativas y su gestión en las cámaras, no se advierte mayor crítica a esta posibilidad.
Iniciativas preferentes del Poder Ejecutivo. Se trata de un derecho presidencial a que se dictaminen y aprueben (o no) dos iniciativas de su preferencia en el primer periodo ordinario de sesiones del Congreso, en el entendido de que, si no son consideradas, el Presidente pueda someter la iniciativa a consulta ciudadana mediante referéndum que requeriría dos terceras partes de los ciudadanos participantes y mas de la mitad de los ciudadanos en la mayoría de las entidades federativas. Se trataría de agilizar la respuesta del Congreso a las prioridades de una Agenda Nacional jerarquizada, que deben ser discutidas en el espacio público y que importen temas medulares e importantes para la ciudadanía y la transformación del país, y sancionar la parálisis en el Poder Legislativo. Sin negar sus bondades en términos de cooperación entre poderes, que, se critica que se trata de una opción para evadir al Poder Legislativo en la búsqueda de aprobar reformas estructurales que de otra manera no pasarían. Se critica que este tipo de medidas en lugar de fortalecer debilitan a las instituciones y favorece el personalismo presidencial.
Facultad expresa al Presidente para presentar al Congreso observaciones parciales o totales a los proyectos de ley aprobados, así como al Presupuesto de Egresos de la Federación, incluyendo la opción de su reconducción. En este caso, la propuesta arguye que así el proceso de legislación y promulgación responderá al necesario equilibrio de poderes; que permita un diálogo constructivo entre Ejecutivo y Legislativo; e imprimir certeza al funcionamiento institucional evitando riesgos a la conducción de las finanzas públicas. Así, en caso de que no se aprobare a tiempo el presupuesto, se aplicaría el del año anterior, o bien, en el extremo, el que se haya enviado, en una especie de positiva ficta. La crítica aparece en cuanto a un re-desequilibrio de poderes que favorezca al Ejecutivo, pero parece no haber mayor oposición.
TRANSFORMAR A MÉXICO
Para el presidente Calderón, es posible transformar a México cerrando la brecha entre política y ciudadanía; consolidar una democracia con instituciones más sólidas; empoderar a la ciudadanía sin dejar de fortalecer el sistema de partidos; mejorar la relación entre Ejecutivo y Legislativo; evitar que la política sea equivalente a conflicto y parálisis; y que el sistema representativo y de gobierno mejore. Si hace quince años se produjeron reformas profundas al sistema electoral que generaron más democracia, hoy se requiere reformar el sistema de gobierno y alentar la participación ciudadana. Otras iniciativas, en particular en materia electoral, complementarán esas diez propuestas arriba enunciadas.
Hasta ahora, debe apuntarse que las propuestas reformistas tienen una orientación apropiada, pero su pertinencia y viabilidad dependerán de la confrontación entre el idealismo que suele embargar al enfoque sistémico y el realismo de política práctica. Si esos opuestos se tocan, entonces deberán confluir en términos y condiciones específicos de regulación virtuosa de esas instituciones propuestas. Si entre los propósitos de éstas se halla el fortalecer la ciudadanía, la política y los poderes gubernamentales, entonces aquélla y éstos deben comenzar por propiciar su debate público. Esa es la convocatoria.
