Adrián Ortiz Romero Cuevas
El pasado 23 de abril, el presidente Andrés Manuel López Obrador envió a la Cámara de Diputados una iniciativa de reformas a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en la que pretende que al Ejecutivo se le otorgue la facultad de reorientar recursos del Presupuesto de Egresos ante emergencias económicas. Esto, a pesar de la aparente legalidad de la propuesta, es ejemplo de una clara intención de cometer un fraude a la Constitución.
En efecto, según información dada a conocer respecto a la propuesta presidencial, la iniciativa plantea la adición de un artículo en el que se establece que en caso de que durante el ejercicio fiscal se presenten emergencias económicas en el país, se podrían reorientar recursos asignados en el presupuesto de Egresos para destinarlos a “mantener la ejecución de los proyectos y acciones prioritarias” de la administración (https://bit.ly/3bIBSeO).
En concreto, la iniciativa enviada por el Presidente al Congreso, pretende la adición de un artículo 21 ter a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, que dispondría —de ser aprobado— lo siguiente: “En caso de que en el ejercicio fiscal se presenten emergencias económicas en el país, la Secretaría podrá reorientar recursos asignados en el Presupuesto de Egresos para destinarlos a mantener la ejecución de proyectos y acciones prioritarios de la Administración Pública Federal y fomentar la actividad económica del país, atender emergencias de salud y programas en beneficio de la sociedad.
“Para efectos del párrafo anterior, las dependencias y entidades deberán efectuar las adecuaciones necesarias para reducir sus recursos autorizados en el Presupuesto de Egresos y traspasarlos a la Secretaría. Lo anterior, sin perjuicio de que la Secretaría pueda realizar los ajustes correspondientes.
“La Secretaría establecerá las disposiciones específicas para la realización de los ajustes a las asignaciones autorizadas a las dependencias y entidades en el Presupuesto de Egresos en el ejercicio fiscal que corresponda. El Ejecutivo Federal reportará en los informes trimestrales y en la Cuenta Pública las acciones realizadas en términos del presente artículo” (Oficio No. SG/UE/230/742/20 de fecha 23 de abril de 2020, girado por la Unidad de Enlace de la Subsecretaría de Gobierno de la Secretaría de Gobernación, a la Presidencia de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, en la que se contiene dicha iniciativa).
¿Qué significa esto? Que el Presidente pretende tener un marco de discrecionalidad en la reasignación del gasto público, contraviniendo uno de los principios fundamentales de la división de poderes en materia presupuestal, el cual establece que todo gasto ejercido por el Ejecutivo debe ser autorizado por la Cámara de Diputados.
Así lo dispone de manera expresa la fracción IV del artículo 74 de la Constitución federal, que establece que es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación. Incluso, ahí mismo dispone que la Cámara baja podrá autorizarle al Ejecutivo erogaciones plurianuales para aquellos proyectos de inversión en infraestructura que se determinen, y que esas erogaciones —como puede ser en la inversión de los proyectos prioritarios establecidos por el presidente— deberán incluirse en los subsiguientes presupuestos anuales.
El problema, como podemos ver, no es de planeación o de ejecución, sino que el presidente pretende hacerle fraude a la Constitución queriendo quebrantar, a través de la reforma a una norma ordinaria, un principio constitucional relacionado con la división de Poderes.
FRAUDE A LA CONSTITUCIÓN
El derecho mexicano está relativamente poco familiarizado con figuras como la del fraude a la ley. En términos simples, incurre en esa conducta quien pretende validar la realización de un acto al amparo de una norma, a sabiendas de que esa conducta se encuentra prohibida por otra disposición jurídica también vigente en el mismo tiempo y espacio.
Una segunda escala del fraude a la ley es lo que estudiosos del derecho como Manuel Atienza han denominado como los “ilícitos atípicos”, a través de los cuales una norma no quebranta el ámbito estricto de la legalidad, pero sí rompe un principio establecido en la Constitución. Eso fue lo que se determinó en México, por ejemplo, cuando se declaró la inconstitucionalidad de la Ley de Seguridad Interior, a principios de 2016.
Aunque en aquella ocasión la Corte consideró que dicha norma sí cumplía con los requisitos de legalidad —fue emitida cumpliendo todas las reglas constitucionales para la creación de una norma—, estableció que dicha norma quebrantaba el principio constitucional de que, en tiempos de paz, no podía autorizarse la presencia ni las acciones de las fuerzas armadas en el espacio público del país, sino que éstas no pueden ejercer “más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar” (artículo 129 constitucional). Por eso, en la votación de un proyecto presentado por el ahora presidente de la Corte, el Alto Tribunal decidió declarar inconstitucional dicha norma.
¿Por qué hablamos hoy de un nuevo intento de fraude a la Constitución? Porque queda claro que, a través de la reforma a una ley ordinaria, el presidente pretende quebrantar no sólo una norma, sino un principio constitucional de amplia importancia. El hecho de que la Cámara de Diputados sea la que determine anualmente la orientación del gasto público, tiene que ver no sólo con una manifestación de la división de poderes y de federalismo, sino también con el hecho de que es la representación popular directa —la Cámara de Diputados representa directamente a la población, y la de Senadores a las entidades federativas—, y por eso es la que establece el destino del gasto público, así como la forma en que éste se va a solventar a través del cobro de los impuestos a toda la población.
Además, si bien parece que el Ejecutivo simplemente está ejerciendo su facultad de presentar iniciativas de ley, en realidad el imperativo constitucional básico y lógico debiera establecer que no sólo debe presentar iniciativas, sino que debe presentar esas propuestas de modificación que contribuyan a la constitucionalidad, y no que intenten romperla.
Del mismo modo, deberá ser tarea del Congreso no sólo procesar esa o cualquier otra iniciativa presidencial desde la perspectiva de si ésta es legal o no, o si ésta cumple con mantener los límites normativos de la Constitución, sino también de evitar incurrir deliberadamente en actos formalmente legislativos que contravengan el sentido general de la Constitución.
¿BURLAR “LEGALMENTE” A LA CONSTITUCIÓN?
Es impensable que desde el propio poder público se pretenda quebrantar la Constitución, pero lo es mucho más que esto pudiera ocurrir “coordinadamente” entre dos poderes federales. Por eso, el intento de hallar una “vía alterna” para que el Ejecutivo disponga del destino del gasto público a través de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, bordeando y burlando las disposiciones en materia presupuestal establecidas en el artículo 74 constitucional, es inadmisible por ser un abierto intento de cometer un fraude a la Constitución.
