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+ Plan Estatal, un documento que técnicamente debe ser reconsiderado
Para aprobar el Plan Estatal de Desarrollo 2016-2022 del gobierno de Oaxaca, los diputados tendrán que violar la ley. Lo harán, porque cualquiera que sea el camino que tomen para procesar dicho documento, implicará poner en entredicho su propia actuación, así como lo que dictan las leyes que rigen los procesos para la planeación del desarrollo. Basta con hacer un análisis simple para entenderlo.
En efecto, el diputado Carol Antonio Altamirano salió a la escena pública para advertir que si el Ejecutivo mandaba a publicar el Plan Estatal de Desarrollo sin la aprobación del Poder Legislativo, él y otros legisladores presentarían una acción legal para combatir ese acto inconstitucional. Según su razonamiento, al ser facultad expresa del Congreso la autorización del Plan, esto debe ocurrir independientemente de que se actualicen o no algunos supuestos establecidos en la Ley Estatal de Planeación respecto a la forma en que dicho documento debe ser presentado al Congreso para que sus integrantes tengan la posibilidad de hacer observaciones.
Aunque por un sentido simple de jerarquías normativas pareciera que el Legislador tiene razón, lo cierto es que ninguno de sus argumentos logra ser lo suficientemente convincente de cara al funcionamiento del sistema de frenos y contrapesos que determina al sistema jurídico y político mexicano, y lo que parece es que a estas alturas, independientemente de la forma en cómo se resuelva este embrollo, de todos modos habrá violaciones legales. ¿De qué hablamos?
De que, por un lado, el diputado Antonio tiene razón al decir que es facultad expresa del Congreso expedir el PED, y que por eso debe hacerlo independientemente de las circunstancias. Para fundamentar sus afirmaciones, éste se ha referido a la fracción LXV del artículo 59 de la Constitución del Estado, que establece que es facultad del Congreso la autorización del Plan Estatal de Desarrollo. Dice, además, que a partir del establecimiento de esa facultad, la aprobación del Plan debe ocurrir mediante un acto legislativo y no mediante un acuerdo administrativo como ocurría antes. Y por eso, dice que debe ser el Congreso y no el Ejecutivo quien mande a publicar el PED.
¿De dónde nace la posibilidad de que el PED sea mandado a publicar por el Ejecutivo? Surge, en realidad, de la incapacidad de los diputados para cumplir con lo que establece la Ley Estatal de Planeación, respecto al proceso en el que la propuesta del PED debe ser sometida a la consideración del Congreso, para que éste emita las observaciones que considere pertinentes, y finalmente autorice el plan.
En esa lógica, la Ley Estatal de Planeación establece que el Ejecutivo, a través de Coplade, debe entregar el PED a más tardar al cumplirse seis meses de haber tomado posesión. Luego señala (artículo 34) que el Congreso, en un plazo que no excederá de sesenta días naturales contados a partir de su recepción, podrá emitir un acuerdo económico que contenga las opiniones respecto a dicho plan o bien a su actualización o sustitución; al término de este periodo, sin haber emitido el acuerdo económico de referencia, se entenderá que el Congreso no tuvo consideraciones que hacer al PED o a sus actualizaciones, por lo que será publicado en los términos que señala esta Ley. Y luego, ese mismo artículo dispone: “Con base en las opiniones emitidas por el Congreso, si las hubiera, el Titular del Poder Ejecutivo dará contestación a las mismas por escrito, justificando sus determinaciones finales y realizará, en su caso, las adecuaciones que considere pertinentes, previo a su publicación.”
¿Qué ocurrió en realidad? Que, efectivamente, el Ejecutivo entregó el PED al Congreso en el último día que tenía de plazo para hacerlo. Esto ocurrió el 31 de mayo pasado. A partir de entonces, el Congreso tenía 60 días naturales para emitir un acuerdo con las opiniones sobre el documento.
No lo hizo, a pesar de que varios diputados sí presentaron individualmente observaciones. Pero lo que no ocurrió fue el consenso para la emisión del acuerdo económico que establece la Ley. Como eso no pasó, y el plazo para hacerlo venció el pasado 1 de agosto, entonces se incurrió en la figura de la positiva ficta. Es decir, que el silencio del Legislativo convalidó la propuesta del Ejecutivo, que ahora está en facultad de mandar a publicar el PED tal y como lo presentó, al no haber un documento formal con las observaciones del Legislativo.
ROMPERÁN LA LEY
En su insistencia, Carol Antonio Altamirano dice que la ley secundaria no está por encima de la facultad del Congreso establecida en la Constitución para autorizar el PED. El problema y la disposición constitucional que quizá no vio, es aquella en la que la Constitución le ordena al Legislativo observar las disposiciones de la Ley Estatal de Planeación, en la participación que debe tener dentro del Sistema de Planeación Democrática. Esto se encuentra en el último párrafo del artículo 20 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca.
Así, si el propio diputado Carol Antonio dice que nada está por encima de la Constitución, lo cierto es que uno de los muchos que están sometidos a ella es el Congreso del Estado que, como lo dice la disposición antes mencionada, en materia de planeación del desarrollo no tiene facultades lisas y llanas, sino atribuciones delineadas por lo que dice la ley que reglamenta dicho proceso. Por eso, de entrada se equivoca cuando dice que, al margen de la circunstancia, el PED debe ser autorizado por el Legislativo.
El problema es que en esto, ya todos juntos se metieron en un callejón sin salida: por un lado, el Ejecutivo está en entredicho por la posibilidad de mandar a publicar el PED con base en las disposiciones de la Ley Estatal de Planeación, y entonces marginar al Poder Legislativo de dicho procedimiento. Ello ocurriría, sin embargo, a partir del razonamiento simple de que así como la ley no puede establecer facultades ilimitadas o carentes de reglamentación cuando se trata de procesos, también lo es que la ley siempre debe prever supuestos alternativos para evitar la parálisis institucional en cualquiera de sus formas. Para eso justamente, fue ideado el sistema de frenos y contrapesos. No obstante, podría mandar a publicar el PED sin satisfacer lo que dice el artículo 59 constitucional sobre la facultad legislativa de autorizarlo.
Ahora bien, puede también ocurrir que por una cuestión de forma, o de capricho, decidan que el PED será aprobado por el Legislativo a pesar de que está fuera de tiempo. Pueden decidirlo incluso como parte de una formalidad o solemnidad para no dejar un precedente de que por incapaz, el Legislativo no aprobó el Plan y el Ejecutivo lo mandó a publicar con base en una afirmativa ficta. El problema, en tal caso, es que entonces lo estarían haciendo como una demostración de que las reglas del sistema de planeación para el desarrollo, pueden ser burladas según la conveniencia política.
UN TRAJE A LA MEDIDA
Una última posibilidad radicaría en que antes de aprobar el PED modifiquen la Ley Estatal de Planeación para adecuar los supuestos a las circunstancias actuales. Ello implicaría la legalización y la legitimación de este desastre. Por eso se afirmaba desde el inicio que, al final, independientemente de la forma en que lo hagan, el Plan saldrá violando alguna de las leyes que rigen su formulación. Menudo precedente para el ya de por sí cuestionado Estado de Derecho en Oaxaca.
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